Отрекшаяся от Великой Мехазмы
03.09.2020 в 21:25
Пишет EricMackay:П. ГалкинURL записи
Местное самоуправление в Московской губернии и государственная власть. 1864 - 1917 годы.
Интересы автора несколько расходятся с моими, но все равно познавательно.
читать дальшеЗемское самоуправление
читать дальше
Земское самоуправление в Московской губернии было введено «Положением о губернских и уездных земских учреждениях» утвержденным 1 января 1864 года и включало уездные и губернские учреждения - земские собрания и управы.
Гласные уездного земского собрания избирались раздельно тремя куриями - уездных землевладельцев, городских обществ и сельских обществ.
Для участия в выборах по первой курии устанавливался имущественный ценз - 200 десятин земли или недвижимость стоимостью 15 000 руб. или 6 000 руб. годового оборота промышленного производства. Также в выборах могли участвовать поверенные от церквей, компаний и обществ соответствующих требованиям ценза.
Владельцы и учреждения не соответствующие требованиям ценза, но обладавшие имуществом в 1/20 ценза (10 десятин или 750 или 300 руб.) и более участвовали в особых предварительных съездах избирая уполномоченных (в соответствии с числом полных цензов). Соответственно, съезд избирателей первой курии состоял из избирателей / поверенных от учреждений с полным цензом и уполномоченных от неполноцензовых собственников. К выборам по этой курии допускались и крестьяне владевшие необходимым количеством ненадельной земли.
Во второй курии избирательные права получали купцы, владельцы торговых и промышленных заведений с годовым доходом выше 6 000 руб. и владельцы городской недвижимости определенной стоимости - в городах с населением более 10 000 чел. (в Московской губернии - Коломна и Серпухов) - более 3 000 руб.; с населением от 2 000 до 10 000 чел. - не ниже 1 000 руб.; в прочих - не ниже 500 руб. К выборам по этой курии допускались дворяне, духовенство и поверенные от учреждений, соответствующие требованиям ценза.
В третьей, крестьянской, курии имущественного ценза не было, но выборы происходили в три этапа - сначала сельские сходы избирали представителей на волостной сход, затем последний избирал выборщиков уездного съезда, а тот - гласных уездного собрания. По этой курии могли баллотироваться также землевладельцы и духовенство.
Избирательными правами обладали мужчины - русские подданные, не моложе 25 лет (за совершеннолетних -старше 21 года в выборах могли участвовать уполномоченные, за малолетних и недееспособных - опекуны). Судимые, находящиеся под следствием и надзором полиции избирательных прав не имели. Гласными не могли избираться губернаторы, члены губернских правлений, сотрудники полиции и прокуратуры.
Женщины соответствующие требованиям ценза могли передавать свой голос уполномоченным из числа близких родственников (муж, отец, сын, зять, брат).
Избиратель мог иметь 2 (но не более) голоса - по личному праву и в качестве уполномоченного.
Гласные избирались на 3 года раздельными съездами избирателей, под председательством соответственно уездного предводителя дворянства, городского головы и председателя из числа выборщиков (крестьянских съездов параллельно проводилось несколько - по мировым участкам или станам). Число гласных в каждом уезде определялось местными условиями. В губернском собрании на первое трехлетие по «Положению» полагалось иметь 93 гласных (по 3-7 от каждого из 13 уездов и 24 от Москвы), в уездных - от 20 (Можайский) до 44 (Дмитровский и Богородский).
Избранное уездное собрание избирало уездную земскую управу, в составе председателя и двух (при необходимости - до шести) членов - из числа гласных.
Губернское земское собрание составлялось из числа гласных уездных собраний, избранных последними из своей среды (пропорционально числу уездных гласных). Оно избирало (также на три года) губернскую земскую управу (председатель и 6 членов).
12 июня 1890 года было утверждено новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» существенно изменившее организацию местного самоуправления.
Разделение на три курии избирателей сохранялось, однако прежнее разделение на сельских и городских собственников упразднялось. Первая курия теперь формировалась из дворян (потомственных и личных), а вторая из лиц к дворянскому сословию не принадлежащих. Избирательное право представителям обеих групп (в Московской губернии) давало владение (в течении минимум года) 200 десятинами земли или иной недвижимостью (в том числе и городской) оценочной стоимостью не менее 15 000 руб. Избирательные права получали и учреждения - благотворительные, учебные, торговые, промышленные и пр., отвечавшие требованиям ценза и представлявшиеся уполномоченными.
Лица и учреждения владевшие собственностью в 1/10 ценза (20 десятин или 1500 руб.) и более по-прежнему могли участвовать в предварительных съездах и избирать своих уполномоченных (но теперь уже по обеим куриям).
Гласные от первых двух курий избирались собираемыми избирательными съездами (по второй курии они могли разделяться на отделения по территориальному принципу).
Съезды по крестьянской курии больше не проводилось и гласные теперь избирались непосредственно волостными выборщиками (обычно по одному от волости) и (до октября 1906 г.) должны были утверждаться губернатором. Крестьяне - собственники могли участвовать в выборах только по своей курии (с 1906 года и по второй), представителям других сословий баллотироваться по крестьянской курии запретили.
Кроме избранных гласных в работе уездного собрания участвовали - голова губернского / уездного города, по одному представителю от ведомства государственным имуществ и удельного ведомства (при наличии в уезде казенных и удельных земель) и депутат от духовного ведомства (если епархиальное начальство считало необходимым его назначить).
Прежние возрастные, половые и прочие ограничения в целом сохранялись, к лишенным избирательных прав добавились священнослужители.
Губернские земские собрания формировались по прежней схеме, с добавлением к избранным гласным уездных предводителей дворянства, представителей ведомства государственным имуществ, удельного ведомства и депутата от духовного ведомства (на тех же основаниях, что и в уезде).
В губернском собрании по «Положению» полагалось иметь 61 гласного (по 3-4 от каждого из 13 уездов и 14 от Москвы), в уездных - от 16 (Богородский) до 35 (Московский и Серпуховской).
Земские управы уездов и губерний избирались также как и раньше (но максимальное число членов уездной было сокращено с 6 до 4 чел.).
Резко усилился государственный контроль, в губерниях создавались специальные контрольные органы - губернские по земским делам присутствия. В 1892 г. они были объединены с присутствиями по городским делам (существовавшими с 1872 года) и стали именоваться губернскими по земским и городским делам присутствиями. В состав присутствия входили: губернатор (председатель), вице-губернатор, губернский предводитель дворянства, управляющий Казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, один из губернских гласных, а также городской голова губернского города и непременный член от МВД, отвечавший за ведение документации.
Присутствие рассматривало жалобы на проведение выборов и могло отменять их результаты, а при неправильном избрании отдельных гласных заменять их кандидатами в гласные.
Городское самоуправление
читать дальшеВ Москве городское самоуправление было введено в 1862 г., однако автор начинает рассмотрение городского самоуправления с Положения 1870 года.
В городах губернии самоуправление было введено (в Москве, соответственно, переучреждено) Городовым положением утвержденным в июне 1870 года.
Избирательные права предоставлялись всем русским подданным, мужчинам не моложе 25 лет, владеющим недвижимостью или занимающимся торгово-промышленной деятельностью на территории города и платящим городские налоги. Учреждения, женщины и мужчины моложе 25 лет могли голосовать посредством уполномоченных / доверенных лиц. Судимые, находящиеся под следствием, расстриги, изгнанные со службы или из сословных обществ, полицейские и пр. избирательных прав не имели.
Избиратели делились на три курии - в зависимости от суммы уплачиваемых налогов (платившие одну треть, другую треть и оставшиеся), каждая из которых избирала (отдельным избирательным собранием) 1/3 гласных. При малочисленности избирателей разрешалось разделять их на две курии (в Московской губернии это право реализовывалось в 1886 г. в Волоколамске, в 1889 г. - в Богородске (Ногинске), Клину и Сергиевом Посаде).
Гласные избирались на 4 года (их число зависело от численности избирателей) и составляли городскую думу. Последняя избирала из своей среды городскую управу - городского голову и не менее 2 членов. В небольших городах разрешалось избирать только голову.
Новое Городовое положение было утверждено в июне 1892 года. Разделение избирателей на курии отменялось, теперь они составляли одно избирательное собрание, при многочисленности избирателей делившееся на территориальные участки. Избирательные права сохранялись за владельцами городской недвижимости (лицами и учреждениями), платившими городские налоги и лицами (учреждениями) не менее года содержащими в пределах города торгово-промышленное предприятие требующее «выборки» свидетельства купца первой гильдии (в столицах) или первой или второй гильдии (в прочих городах).
Устанавливался имущественный ценз, зависевший от размеров города - для Москвы не менее 3000 руб., для прочих городов - не менее 300 руб. В небольших населенных пунктах разрешалось вводить упрощенное городское управление с понижением ценза до 100 руб.
В Московской губернии упрощенное управление было введено во всех городах кроме Москвы, Коломны (24 000 жителей) и Серпухова (23 000). Позднее с ходатайствами о введении нормального городского управления обращались власти Павловского посада (1905) и Богородска (1909), однако успеха не имели.
При упрощенном управлении сходы домовладельцев избирали собрание уполномоченных (12 - 15 чел.), избиравшее старосту и его помощника (с разрешения губернатора - двух). Права собрания уполномоченных также были урезаны - оно не могло издавать обязательных для жителей постановлений, осуществлять надзор за торговлей, рассматривать жалобы на старосту и его помощников и пр. (все эти функции возлагались на губернатора и губернское собрание).
Число гласных определялось числом избирателей, они избирались на 4 года. Помимо гласных в работе думы с правом голоса могли участвовать председатель местной уездной земской управы и представитель духовного ведомства (назначаемый, если оно того желало, епархиальным начальством).
Городская дума, как и прежде избирала управу - городского голову и 2 членов (в Москве до шести).
В результате введения нового Положения число избирателей в городах губернии сократилось в 3-4 раза (в Богородске и Рузе - в 6,6 и 7,2 раза), избирательные права остались у 2-5% горожан. Как и в случае с земскими самоуправлениями государственный контроль за выборами и работой городских органов резко усилился.
Земские служащие
читать дальшеВ соответствии с «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» земские управы имели право приглашать «посторонних лиц» для исполнения обязанностей требовавших «особых познаний и подготовки».
На 1905 г. в губернии имелось 2 259 земских служащих, к декабрю 1916 г. уже 4 477 чел. (1 014 в губернском земстве + 3 463 в уездном). Основную массу уездных служащих составляли учителя (2 582 чел. из 3 463).
В целом по уездам в 1905 - 1916 гг. число служащих выросло в 1,5 - 2 раза (но в Московском уезде - в 3 раза, в Рузском - всего на 15%), в среднем со 130 - 170 до 220 - 325 чел. на уезд (в самом густонаселенном Московском - до 1 011).
Земские учителя большей частью имели среднее образование и были выходцами из крестьян, духовенства и мещан. Начальное их жалованье определялось полученным образованием, к нему делались приплаты за стаж работы - от губернского земства, семейное положение учителя влияло на условия пользования жильем и получение пособий.
Оплата труда также зависела от характера учебного заведения - в мужским школах платили в 1,5 - 2 раза больше, и от возможностей местных бюджетов.
В 1899 г. губернское собрание утвердило «Правила о приплатах», в соответствии с которыми начинающий учитель должен был получать 240 руб. в год, после 2 лет работы к ним добавлялось 60 руб. (за счет земской приплаты), после 7 лет - еще 120 руб. (100 за счет земства и 20 за счет городской думы) и общий оклад достигал 420 руб.
В 1910 г. в рамках реализации программы всеобщего обучения выплату минимального оклада учителям всех типов приняло на себя Министерство просвещения, и первоначальный минимальный оклад был установлен в 360 руб. После 3 лет службы к ним добавлялось 60 руб. от губернского земства (420 руб.), после 10 лет - еще 90 (60 от земства и 30 от городской думы, всего 510 руб.).
Нуждавшиеся в жилье учителя получали также квартиру или квартирные деньги - от 60 до 120 руб. в год.
Местные земства при наличии средств могли увеличивать доплаты и в промышленно развитых районах, с высокими зарплатами и высоким уровнем цен максимальные оклады учителей достигали 600 - 800 руб. (в Богородске - 720 руб. на 1910 г.).
В целом зарплаты учителей были невелики. Согласно обследованию материального положения учителей Звенигородского уезда проведенному в 1913 г., при окладе в 360 руб. дефицит бюджета у одиноких учителей достигал 32,5%, у семейных - 48%, а при окладе в 510 руб. - соответственно 8 и 19%. Нехватка восполнялась за счет дополнительных заработков и займов у родни. По мнению самих учителей минимальный оклад одинокого учителя должен был составлять 600, семейного - 1200 руб.
По данным того же обследования из общего числа поступивших на службу здоровых учителей в течении первого десятилетия работы стали хронически больными 84%. Наиболее распространенными заболеваниями были малокровие (как следствие несбалансированного питания), туберкулез, болезни желудочно-кишечного тракта и расстройство нервной системы.
С 1913 г. Министерство просвещения помимо выплаты минимального оклада в 360 руб. доплачивало земским учителям по 60 руб. за каждые 5 лет выслуги. В годы Мировой войны губернское земство, используя казенные дотации, дополнительно доплачивало «ввиду дороговизны» до 120 руб. на каждого учителя.
Земские врачи были преимущественно выходцами из дворян и имели высшее образование. Их оклад составлял 1200 руб. в год и в большинстве уездов после 10-15 лет службы повышался до 1800 руб. (в Подольском и Московском - до 2000 и 2100 руб.). Нормой являлся ежегодный месячный отпуск и научные командировки (до 3 месяцев раз в 3 года).
Городские врачи работавшие на постоянной основе получали примерно столько же сколько и земские: 1200 - 1400 руб. в год, совмещавшие с частной практикой получали от городов приплаты, в т. ч. квартирные и разъездные деньги.
Сами врачи, впрочем, свои зарплаты считали недостаточными - очередной губернский съезд членов врачебных организаций в 1910 г. посчитал необходимым увеличить минимальный оклад до 1 500 руб., а врача с 10-летним стажем - до 2 250 руб. Однако в ряде уездов денег на это не нашлось (Богородский, Верейский, Клинский, Рузский и Серпуховской).В уездных городах оклады оставались прежними, но с 1913 г. платились из средств казны, а сэкономленные деньги шли на повышение окладов фельдшерско-акушерского персонала.
В ходе Мировой войны начальные оклады и городских и земских врачей были увеличены до норм установленных Земгором - 1 800 руб.
Вспомогательный медицинский персонал получал, в зависимости от образования, от 360 до 420, реже 480 руб. в год, после 10-15 лет службы - от 540 до 630 руб. Он также имел право на отпуск, в некоторых уездах - и на научные командировки.
В городских лечебницах фельдшеры получали в среднем 360 - 420 руб. (в Богородске на 1910 г. - 480, на 1914 г. - 540), акушерки в среднем 300 - 360 руб. (в Павловском посаде на 1914 г. - 480).
Вышеупомянутый губернский съезд считал необходимым поднять оклад вспомогательного персонала до 600 руб., с надбавками за 15 лет - до 1 050 руб. Однако на практике оклады фельдшеров и после этого не превышали 480 - 450 руб., а акушеров часто и 420 руб. В ходе Мировой войны начальные оклады и городского и персонала были увеличены до норм установленных Земгором - 720 руб.
Пенсией земские служащие с 1894 г. обеспечивались посредством эмеритальной кассы учрежденной при губернской управе. Ее средства формировались за счет обязательных отчислений служащих (6% жалованья, 1/3 поступлений), фондов губернского и уездных земств (еще 1/3) и доходов от процентных бумаг (еще 1/3). После 15 лет службы участник кассы имел право на пенсию в размере 1/4 оклада, после 27 лет - в размере оклада. При увольнении отработавшим более 5 лет возвращали их вклад с процентами, св. 10 лет. - с частью земской приплаты. В случае смерти застрахованного лица их близкие родственники получали от 50 до 100% накоплений.
Служащим городских самоуправлений до 1911 г. пенсия назначалась в индивидуальном порядке, размер ее зависел от возможностей местного бюджета. В 1911 г. Министерство просвещения обязало все городские думы вносить за учителей взносы (в размере 6% жалованья) в пенсионную кассу министерства. Еще 6% вносили сами учителя, на поступившие суммы начислялось 4% годовых. Система выплат примерно соответствовала земской, но оставившие службу по инвалидности получали усиленные выплаты.
Помимо этого, к 1903 г. в губернии действовало 10 обществ взаимопомощи - 3 учительских (Волоколамский, Можайский, Серпуховской уезды) и семь - для всех категорий земских служащих (Богородский, Бронницкий, Дмитровский, Звенигородский, Клинский, Московский, Подольский уезды). В 1916 г. было учреждено общегубернское Общество взаимопомощи, а в 1917 г. - профессиональный Союз служащих Московского губернского земства.
Функционирование земских органов и их взаимодействие
читать дальшеСессии уездных земских собраний проходили обычно в сентябре (10 дней), губернского в декабре (20 дней). Гласные заслушивали доклады управы, правительственные распоряжения, обращения обществ и частных лиц, принимая соответствующие постановления. На каждом уездном собрании ежегодно рассматривалось порядка 50 вопросов, на губернском только докладов управы и комиссий рассматривалось ок. 40, общим объемом до 1500 страниц.
Явка гласных была высокой - на уездных собраниях в среднем до 75% (у гласных от сельских обществ - до 90%), на губернском - ок. 70% у уездных депутатов и ок. 60% у московских.
Основным рабочим органом земств были подготовительные комиссии, постоянные или временные, создававшиеся земскими собраниями по всем важным вопросам. Одновременно могло действовать до 8-12 комиссий (по 5-10 гласных в каждой). Наиболее важными являлись постоянно действующие финансовая (предварительное рассмотрение смет доходов и расходов) и ревизионная (проверка отчетности, ревизии объектов, часто также рассмотрение жалоб).
Уездная управа как правило состояла из трех человек, в большинстве случаев председатель управы, помимо общего руководства, курировал и одно из направлений деятельности (как правило - образование), один из членов управы денежные вопросы и (например) здравоохранение, другой - строительство и дорожную часть.
В губернской управе (семь человек с председателем) к началу XX в. установилось четкое разделение обязанностей - один из членов руководил медициной и образованием, другой экономическим отделом и кустарным музеем, третий - дорожным строительством, четвертый - страховым отделом, пятый - статистикой и эмеритурой, шестой - общественным призрением и ветеринарией.
Управа работала в течение всего года - в присутственные дни в здании управы находился один из ее членов решая оперативные вопросы, при необходимости созывались и общие заседания.
Председатель и члены губернской управы получали содержание - 2000 и 1500 руб. на 1865 г., 4000 и 2500 на 1871 г. и 6000 и 4000 руб. с 1889 г. В уездных управах оклад значительно колебался - от 1200 до 5000 у председателя и от 500 до 1800 руб. у членов управы.
Канцелярских служащих в губернской управе к началу XX в. имелось 176, больше всего в статистическом (43), страховом (41) и санитарном (26) отделах. В уездных управах работало от 6 до 15 служащих.
Рабочий день в канцеляриях продолжался с 10.00 до 15.00, с 1897 г. - с 9.30 до 15.00. Делопроизводство в губернской управе было поставлено хорошо, но в уездных вызывало нарекания.
Земская работа в области здравоохранения координировались губернским санитарным советом* (гласные + врачи) и его исполнительным органом - санитарным бюро и уездными санитарными советами (гласные + врачи + попечители и пр.), а в области экономической помощи населению - аналогичными губернскими советами и бюро и уездными советами.
Деятельность земских школ регламентировалась «Положением о начальных народных училищах» 1874 г. Школы управлялись училищными советами (по одному представителю министерства просвещения, МВД, епархиального управления и городской думы и по 2 от земства). В учебном отношении они подчинялись министерству просвещения, хозяйственная часть оставалась в введении земств.
С 1867 г. полномочия земских органов губернии в области образования были строго разделены - содержанием и управлением школами полностью занимались уездные земства, губернское финансировало подготовку части учителей по светским дисциплинам, курсы переподготовки и доплачивало учителям.
С 1896 г. губернское земство финансировало масштабную программу строительства земских школ (277 школ), беря на себя 3/4 затрат на их создание, позднее упорядочив и систему доплат учителям (см. выше)
Организация уездной земской медицины зависела от финансовых возможностей уездов. В богатых (Московский, Серпуховской) территория изначально делилась на врачебные участки с небольшими лечебницами в них. В прочих помощь населению оказывалась фельдшерами под общим руководством врача. В совсем бедных (Верейский, Звенигородский, Клинский, Подольский) приходящие больные принимались в городских больницах, с редкими командировками медиков в сельскую местность.
С 1878 г. губернское земство начало строить большие губернские больницы за свой счет, а позднее также выдавать пособия на открытие уездных больниц, что привело к резкому улучшению положения (число уездных больниц только в 1895 - 1900 гг. выросло в 1,5 раза и т. д.).
С 1901 г. губернское земство выдавало также ссуды, а с 1910 г. пособия на создание ветеринарных амбулаторий.
Выделяя средства губернское земство требовало строгой отчетности и нередко излишне вмешивалось в дела уездного, что порождало конфликты. Конфликтовали и подопечные земств - в частности медперсонал губернских (смотревший на уездных собратьев сверху вниз) и уездных лечебниц.
Вопрос о создании более мелкой чем уезд земской единицы (на основе прихода или волости) многие годы обсуждавшийся земскими кругами разрешения так и не получил и земству пришлось ограничиться организацией участковых попечительств о бедных. Соответствующий проект был утвержден в 1909 г. и к 1917 г. было образовано 90 попечительств (почти половина в Московском уезде, в Богородском, Волоколамском, Рузском и Серпуховском их не было вообще). Средства попечительств складывались из взносов членов-попечителей, пособий губернского и уездного земств (10 руб. на каждую 1000 жителей попечительства) и пожертвований частных лиц и организаций. Попечительства раздавали нуждающимся деньгии вещи, помогали с устройством в приюты, богадельни и больницы, организовывали ясли и школьные завтраки. Денежные пособия давались единовременно (от 0,5 до 10 руб. - на похороны, погорельцам и т. п.) или постоянно (1-3 руб. ежемесячно - вдовам, сиротам, инвалидам и старикам).
Помимо этого губернское земство помогало крестьянам губернии жившим в Москве (на 1916 г. выдано 8 912 руб. пособий, в основном одиноким, престарелым и вдовам), финансировало (на тот же год) 5 благотворительных обществ при земских больницах и 8 попечительств о раненых, открытых в Клинском уезде.
С 1911 г., по инициативе МВД, создавались также санитарные попечительства, в обязанности которых входило распространение санитарных знаний, надзор за соблюдением санитарных норм в общественных столовых, чайных, приютах, при торговле на рынках и соблюдением условий труда на предприятиях. Широкого распространения они не получили - в Коломенском уезде было открыто семь, в Бронницком - одно попечительство.
* Регулярно собирались также губернские врачебные съезды, вырабатывавшие основные принципы здравоохранительной политики земства.
Взаимоотношения Московского самоуправления и земства
читать дальшеОтношения московского самоуправления и губернского и уездного земства носили во многом конфликтный характер, определявшийся, в значительной степени, самой спецификой их организации.
Москва входила в состав губернии на правах губернского города и в губернском собрании была представлена (по Положениям 1864 и 1890 гг.) 24 гласными из 93 и 14 гласными из 61, соответственно, на решения губернского земства могла влиять ограниченно. Территорию города окружал Московский уезд имевший собственное самоуправление.
Особенно острым был конфликт вокруг двойного налогообложения. Губернский и уездные земские бюджеты формировались за счет окладных (налоги с земель и лесов, с фабричных и торговых помещений, недвижимых имуществ в городах и жилых домов в уездах) и неокладных (судебные пошлины, шоссейные сборы, пособия от казны, доходы с принадлежащих земству имуществ и капиталов) сборов.
Московское губернское земство первые десятилетия существования основной доход (до 70%) получало от сборов с документов на право торговли и промыслов (купеческих свидетельств и т. п.), большей частью с жителей Москвы - последние обязаны были платить земские сборы наряду с жителями уездов. На сборы с недвижимых имуществ Москвы губернское земство долгое время не претендовало.
В 1890 г. из-за общего роста расходов губернское собрание решило брать по 1,5% с каждого доходного рубля фабрик, промышленных и торговых помещений в городах (включая Москву) и уездах, не облагая при этом жилые дома. Это решение было опротестовано губернатором и отменено Сенатом (последний впрочем признал законным само обложение московской недвижимости земством, создав прецедент, постоянно используемый последним впоследствии).
В январе 1891 г. земство ввело 0,5-процентный сбор с доходов уже всей московской недвижимости, породив конфликт затянувшийся на три десятилетия. В 1892 г. сбор был повышен до 1%, в 1898 г. - до 1,4%. В 1900 г. он составлял уже 1,5% и приносил земскому бюджету 0,536 млн руб, вместе со сборами с (московских) торговых свидетельств (0,237 млн) составляя 46% доходов губернского земства. Московские налогоплательщики таким образом облагались дважды - отдельно в пользу города и земства, что порождало понятное недовольство и у них и у городских властей.
Неоднократные попытки достичь какого-то компромисса успеха не имели. Московской думе удалось добиться (1900 год) только возврата части забираемых земством средств - последнее согласилось взять на себя часть (13,6%) финансирования московских Работного дома и Дома трудолюбия (большинство «клиентов» которых составляли немосквичи). В 1902 г. финансовый вклад земства был повышен до 41,28%. В абсолютных цифрах на 1903 г. на оба дома земством тратилось 33 586 руб., к 1908 г. - уже ок. 100 000 руб. Помимо этого 2 500 руб. выделялось на пособие попечительству Хитрова рынка и 8 000 руб. на призрение бедных, обращавшихся за пособием. На тот же 1908 г. земские сборы с московских плательщиков составляли уже ок. 1 000 000 руб., соответственно городу возвращалось ок. 10% собранного.
К 1911 г. земский сбор увеличился до 1,95%, а к 1913 г. - до 2,15% (1,7 млн руб.) и продолжал возрастать. В конце концов конфликт перешел в открытую стадию - в 1915 г. московская управа отказалась признавать очередное повышение сборов и фактически саботировала его, рассылая плательщикам платежные листы с расценками 1913 г. Попытки земства добиться выплат успеха не имели и к 1917 г. недоимки с московских плательщиков составляли уже 3,8 млн руб., пробив брешь в земском бюджете (закрытую займом у казны).
Московская дума к 1915 г. окончательно утвердилась в желании решить проблему раз и навсегда - путем выделения Москвы в отдельную земскую единицу (предложения такого рода делались с 1892 г. неоднократно).
В мае 1917 г. Временное правительство наконец издало постановление о выделении города из состава губернского земства, для смягчения финансовых последствий для земства растянув процесс выделения на 10 лет (1918 - 1928).
Проблема двойного обложения городского населения к началу XX в. стала актуальной и для других городов губернии (и России в целом). К этому времени взимаемые земством суммы уже повсеместно превосходили сборы уплачиваемые горожанами на нужды города. Так, в Коломне на 1906 г. уездное земство взимало с городских землевладельцев ежегодно до 35 000 руб., в то время как городское управление всего 24 500 руб. В 1909 г. земство планировало брать с городской недвижимости 13,8% (11,6% уездное и 2,2% губернское).
В Серпухове к 1908 г. земские сборы с городских предприятий превышали 80 000 руб. (61 528 губернскому и 18 670 уездному земству), а городские составляли всего 40 322 руб. При этом земские затраты на городские нужды не превышали 21 000 руб. и таким образом город спонсировал земство примерно на 60 000 руб. С каждого доходного рубля городской недвижимости город брал 5%, а земство - 9,7% (7,5% уездное и 2,2% губернское). К 1912 г. уездное земство брало уже 8,25%, а общая сумма земских сборов достигала 106 500 руб. (из которых городу по-прежнему возвращалась 21 000 руб.).
Выход из положения городские думы Коломна и Серпухова также видели в выделении уездных городов в отдельные земские единицы (Коломна направляла соответствующие прошения в 1906 и 1908 гг. , Серпухов в 1908 г.).
В целом, по подсчетам муромского городского головы И. П. Мяздрикова, на 1909 г. в 130 городах Европейской России примерно 20% собираемых налогов шло в казну, 20% - в городской бюджет и ок. 60% - в земские (городам возвращалось 12-15% из этих шестидесяти).
Вопрос о выделении в отдельные земские единицы крупнейших уездных городов (св. 75 000 жителей) и уменьшения земских сборов с оставшихся рассматривался правительством и Думой с 1908 г. однако решен так и не был.
Напряженными были и отношения Московского самоуправления и Московского уездного земства. Здесь основной проблемой была принадлежность пригородных земель и их использование.
До учреждения земства разграничительной линией Москвы и уезда был Камер-Коллежский вал, при этом городу было предоставлено право сбора налогов и с прилегающей к нему местности (в пределах двух верст). В 1866 г. совместным решением московской думы и уездного собрания границей города был определен Камер-Коллежский вал, город сохранил право пользования (и обложения) выгонными землями. По инициативе ген.-губернатора В. А. Долгорукова двухверстная зона вокруг вала осталась в ведении городской полиции.
По мере роста города городское самоуправление начинает претендовать на дополнительные территории вокруг города - первая попытка пересмотреть границу с уездом была предпринята уже в 1874 г. Подобные претензии встречали естественно активное сопротивление уездного земства, поскольку неизбежно вели к сокращению сборов в земский бюджет. Так, санкционированные верховными властями в 1899 г. прирезки территорий в пределах Рогожской, Лефортовской, Басманной, Мещанской и Пресненской частей обернулись для уезда потерей 113 торговых заведений, 1 фабрики, 314 домов, совокупной доходностью в 139 000 руб. и, соответственно, 5 615 руб. уездного сбора (1,6% общей его суммы).
Отдельной проблемой являлись московские пригороды, фактически тесно связанные с городом, но юридически входившие в состав уезда. Город в целом не жаждал тратить средства на развитие неподчиненных ему территорий (хотя фактически это и делал в достаточно широких масштабах), губернское земство также избегало вкладываться в их развитие, опасаясь последующей передачи пригородов Москве, уездное же земство само по себе не имело для этого необходимых ресурсов. К 1914 г. уездное земство «дозрело» уже до передачи пригородов Москве, несмотря даже на очевидный экономический ущерб для себя, однако в связи с начавшейся войной и пр. развития эта инициатива не получила.
Конфликтами сопровождалось и строительство московской канализации, в первую очередь - устройство полей орошения в Люблино. Губернское и уездное земства протестовали и против размещения полей (обосновывая протест опасностью загрязнения вод) и против отчуждения земель у местных крестьян (в обоих случаях безуспешно). Позднее конфликт развивался уже вокруг компенсации крестьянам за отчужденные земли (московские власти рассчитывали переложить эти расходы на казну и платить не спешили) и уплаты земского сбора за уже обустроенные поля орошения (московская управа оспаривала и ставки обложения и сам его факт).
Административный надзор
читать дальшеСпециального органа по надзору за деятельностью земского самоуправления до 1890 г. не существовало. За деятельностью городских надзирал специально созданный коллегиальный орган - губернское по городским делам присутствие (1870 - 1892). В его состав входили губернатор (председатель), вице-губернатор, управляющий Казенной палатой, прокурор Окружного суда, председатель мирового съезда, председатель губернской земской думы и городской голова губернского города.
Присутствие надзирало за законностью распоряжений городского общественного управления, принимая жалобы на решения городских дум (но не городских голов и управ - решения последних нужно было оспаривать в городской думе, подтверждавшей или отменявшей их) от частных лиц (кроме городских гласных - последние могли лишь прилагать особые мнения к журналам заседаний дум), правительственных, земских или сословных учреждений. Жалобы направлялись губернатору, передававшему их на рассмотрение присутствия.
При этом губернаторы и сами обладали надзорными правами и могли приостанавливать исполнение решений дум, переданных на рассмотрение в присутствие, на срок до одного месяца.
Постановления присутствия следовало исполнять немедленно, однако в течении 6 недель они могли быть обжалованы в Сенате
Всего в 1871 - 1892 гг. московское губернское по городским делам присутствие рассмотрело 1 051 дело, в основном по протестам губернатора - 392 (37,3%), жалобам частных и юридических лиц - 269 (25,6%) и представителей городского самоуправления - 103 (9,8%). Ежегодно рассматривалось от 19 (1871) до 91 (1876) дел, чаще всего по Подольску (всего 125), Богородску (110), Коломне (106), реже всего по Можайску (25) и Верее (28).
Губернаторские протесты касались прежде всего организации работы самоуправлений (72) - нарушения порядка принятия решений, превышение полномочий и т. п.), финансовых вопросов - налогообложение, составление смет, аренды, работа общественных банков (58 + 26 + 27 + 58), нарушения избирательных процедур (37) и пр. Большинство из них были поддержаны присутствием (не поддержаны - 24).
Частные и юридические лица жаловались чаще всего на нарушения при выборах (65), при налогообложении (65) и распоряжении городским имуществом (38), выдачу / невыдачу разрешений (37). Удовлетворено было примерно 25% жалоб.
Среди жалоб представителей городского самоуправления преобладали жалобы гласных (несмотря на общий запрет и неизменное отклонение) - 53, по самым разным вопросам (организация работы самоуправлений, налогообложение и пр.). Удовлетворено было менее 10% от общего числа жалоб.
В целом, по мнению автора, работа присутствия характеризовалась высоким уровнем правовой культуры, чего нельзя сказать о многих заявителях (особенно из числа частных лиц), не отличавшимся хорошим знанием законодательства. В первые годы работы присутствию не раз приходилось выступать роли толкователя законов, разъясняя заявителям тонкости законодательства. Ни присутствие, ни губернатор не стремились, в целом, вторгаться в сферу деятельности органов самоуправления, одновременно пресекая и попытки самих самоуправлений выйти за пределы прописанных в законодательстве норм.
Надзор за деятельностью земских учреждений по Положению 1864 г. осуществлял губернатор, которому предоставлялись все соответствующие постановления земских собраний (кроме требующих утверждения министром внутренних дел). Опротестованное губернатором постановление возвращалось собранию и в случае повторного принятия вступало в силу. Губернатор при этом мог (под личную ответственность) приостановить его исполнение и представить дело на разрешение Сената. Также губернатор имел право приостанавливать действие любого земского постановления «противного законам или общим государственным пользам» и, с разрешения министра внутренних дел, отдавать непосредственные исполнительные распоряжения для исполнения обязательных повинностей (если земства сами этого не делали). В обоих случаях его распоряжения могли быть обжалованы в Сенате.
Решения уездных управ могли обжаловаться в губернской, губернской управы – в губернском собрании. Частные лица при нарушении их гражданских прав земскими учреждениями должны были подавать в суд (но не имели права жаловаться в Сенат), а правительственные и общественные организации приносить жалобы в Сенат.
По сравнению с городскими самоуправлениями земства сохраняли большую независимость от губернатора и были почти неуязвимы для жалоб частных лиц, правительственных и общественных организаций.
Положение 1890 г. учредило для земств орган административного контроля аналогичный присутствию по городским делам – губернское по земским делам присутствие. В 1892 г. оба органа были слиты, образовав губернское по земским и городовым делам присутствие (1892 - 1917).
Главы органов самоуправления по Положениям 1890 и 1892 гг. приравнивались к чиновникам – председатель и члены губернской управы – V и VI, уездной – VI и VII, городской – VIII и IX, упрощенного – X (староста) и XII (помощник старосты) классов, что давало возможность привлекать их к ответственности по административной линии.
Надзорные права губернатора были расширены - теперь он мог опротестовывать и приостанавливать действие постановлений городских и земских органов не только при нарушении закона, но и если оно «нарушало круг ведомства, пределы власти и порядка действий общественного управления, не соответствовало общим государственным пользам и нуждам или явно нарушало интересы местного населения». Опротестованное постановление передавалось на рассмотрение в присутствие, решение которого можно было обжаловать в Сенате. Губернатор мог и самостоятельно приостановить действие решения присутствия – с последующим представлением министру внутренних дел (последний мог вернуть его губернатору для введения в действие или передать в Госсовет или Кабинет министров для отмены).
Постановления губернского собрания или городских дум опротестованные губернатором из-за несоответствия «общим государственным пользам» или явного нарушения интересов местного населения после обсуждения в присутствии в обязательном порядке направлялись на окончательное утверждение министру, уездных собраний – на рассмотрение губернского собрания.
Жалобы на действия управ можно было теперь приносить не только думе или земскому собранию, но и губернатору. Частные лица, правительственные и общественные организации получили возможность жаловаться в присутствие. Губернатор получил право ревизии всех исполнительных органов общественного управления.
По неполным данным (нет сведений за 1906, 1907, 1912, имеются частично за 1915, 1916, 1917) в 1892 - 1917 гг. губернское по земским и городским делам присутствие рассмотрело 2 134 дела (1 326 - по городским и 808 - по земским делам).
Среди городских дел преобладали протесты губернатора – 463 (34,9%), жалобы частных и юридических лиц – 422 (31,8%) и жалобы городских дум, управ, голов и гласных – 342 (25,7%). Ежегодно подавалось от 18 (1892) до 89 (1913) жалоб, среди жалобщиков лидировали представители Павловского посада (194), Богородска (176) и Коломны (130), меньше всего жаловались жители Рузы (39) и Вереи (44).
Губернаторы чаще всего опротестовывали решения по сметам (148), организации работы самоуправлений (60), налогообложению (41), распоряжению городским имуществом (36), изданию обязательных для горожан постановлений (35) и нарушениям избирательных процедур (34).
Частные и юридические лица жаловались чаще всего на нарушения при выборах (104), при налогообложении (105 или 107, у автора в разных местах по-разному) и распоряжении городским имуществом (104). Удовлетворялось в среднем ок. 21% жалоб.
Представители самоуправлений обращались в присутствие в подавляющем большинстве случаев (232 дела, 69,3%) за разрешением на получение городом займа (при больших объемах заимствования требовалась санкция губернатора или министра).
Из 808 дел по земским вопросам на губернаторские протесты приходилось 448, на обращения органов самоуправления – 139, государственных органов – 95, частных и юридических лиц – 103. Рассматривалось от 17 (1904) до 79 (1909) дел в год. По числу дел с большим отрывом лидировали губернское и московское уездное земства (145 и 88), меньше всего их было у дмитровского и верейского земств (22 и 29).
Губернаторские протесты чаще всего касались организации работы земств и ответственности должностных лиц и служащих (155 дел), смет (126) и нарушений на выборах (52).
Обращения органов самоуправления были связаны в первую очередь с составлением смет (53, большей частью запрашивалось разрешение на займ – 35 дел), организации работы земств (28) и введением дополнительных сборов (17).
Государственные органы обращались в основном по вопросам возмещения из казны земских расходов (на полицию, арестантов и пр. – 46 дел) и привлечению к ответственности должностных лиц земств (35 дел).
Частные и юридические лица жаловались чаще всего на нарушения при выборах (33) и налогообложении (47).
В целом, как отмечает автор, вопреки опасениям общественности, усиление административного надзора не привело к ущемлению самостоятельности органов самоуправления – роль губернаторов скорее снизилась, пресекались в основном малозначительные нарушения действующего законодательства, губернаторские ревизии не стали систематическими, сама система контроля в значительной мере работала вхолостую, оказавшись перегруженной чисто техническими задачами (утверждение смет, займов и т. п.).
Местное самоуправление и государственная политика
читать дальшеК началу XX в. в среде губернского земства сложилось две политических группировки - господствующая умеренно либеральная во главе с председателем губернской управы Д. Н. Шиповым и правая (Ф. Д. Самарин). В 1904 г. правительство недовольное политической активностью Д. Н. Шипова добилось его устранения из руководства московского земства, отказавшись утвердить земского лидера в должности председателя управы (что в целом только способствовало радикализации земства). После 1906 г. губернская дума сместилась вправо - господствующие позиции в ней занимали уже октябристы и правые.
Взаимопонимания с правительством относительно столыпинской аграрной реформы достигнуто не было (земство было против особого отношения к единоличным хозяйствам), в результате губерния лишилась правительственных субсидий, а систем аграрной помощи крестьянству на ее территории действовало две - параллельно правительственная и земская.
Условия правительственной программы введения всеобщего обучения также вызвали негативную реакцию (губернского) земства - в соответствии с ними уездные земства непосредственно обращались в Министерство просвещения и губернское земство оказывалось отодвинуто от решения проблем образования. Однако в данном случае перспективы получения щедрых казенных субсидий (казна платила 390 руб. на каждый комплект учащихся в 50 чел. - 360 на зарплату учителю и 30 - на зарплату законоучителю и субсидировала строительство новых школьных зданий - до 2/3 стоимости) перевесили. В 1911 г. уездные земства получили у МНП пособий и ссуд на 416 тыс. руб. в 1913 г. - уже на 814 тыс. руб., на 1914 г. запрашивалось уже 1,9 млн руб. (финансирование было урезано в связи с начавшейся войной, но в 1915 - 1916 гг. МНП выдавало губернии субсидий примерно на 1 млн в год). К началу 1916 г. в губернии имелось 1 354 народных училища (образовывавших 3-верстную сеть, накрывавшую всю заселенную территорию) и 2 375 школьных комплектов (1 учитель на 50 учеников) - формально была обеспечена возможность всеобщего начального школьного обучения (фактическая посещаемость школ определялась социально-экономическими факторами и была ниже 100%).
Помимо начальных, к 1916 г. земство открыло 23 школы «повышенного» типа с 6-летним курсом обучения.
В годы японской войны, по инициативе московского земства, была создана общеземская (26 только губернских земств) организация для помощи армии. На Дальний Восток был отправлен в частности 21 санитарно-врачебный отряд (360 чел.). Позднее (1906 - 1912) эта организация использовалась для помощи пострадавшим от неурожаев (устройство столовых, пекарен, приютов, раздача продовольствия и пр.) и переселенцам.
С началом Мировой войны, в конце июля 1914 г., по инициативе московских земцев был создан Всероссийский земский союз помощи больным и раненым, а в августе - Всероссийский городской союз помощи больным и раненым и медицинские структуры земства использовались для помощи раненым и больным военным в тылу и на фронте. В июле 1915 г. представителями обоих союзов был образован Земгор (Главный по снабжению армии комитет Всероссийских земского и городского союзов) - структура использовавшаяся для распределения (через губернские и местные комитеты) оборонных заказов в мелкой и кустарной промышленности.
С 1915 г. московское земство поддерживало Прогрессивный блок и его требования, занимая при этом относительно умеренную позицию на правом фланге либерального движения. После Февраля, в отличии от других губерний, существенных перемен в составе московского земства не произошло - только в Рузском и Богородском уездах были сменены члены управ.
Функции исполнительной власти на местах Временное правительство возложило на комиссаров, должности которых исполняли председатели губернских и уездных управ.
В мае Временное правительство учредило наконец мелкую земскую единицу (волость) - «Временным положением о волостном земском управлении». Выборы волостных гласных прошли в августе, но к концу октября земства были сформированы только в 98 волостях (половине от общего числа).
Выборы уездных гласных проводились в августе - сентябре 17-го, большинство мест в уездных собраниях и управах получили эсеры, Московская, Можайская, Верейская, Рузская управы состояли из них полностью. Второе место заняли большевики, получившие большинство мест в управах Богородского и Подольского уездов.
Большевистский переворот эсеровское большинство земства не поддержало и в январе 1918 г. было разогнано большевиками.
